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隨著環(huán)保在國家層面的重視度提升，以及行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的不斷提高，污水治理要求及行業(yè)監(jiān)管力度不斷上升，隨之而來的行業(yè)問題逐步凸顯：進水超標(biāo)導(dǎo)致污水排放超標(biāo)，責(zé)任劃分如何界定?提標(biāo)改造后的調(diào)價機制難以啟動?政府責(zé)任是否履約到位?行業(yè)監(jiān)管趨嚴壓力下，污水廠運營管理能力如何提升匹配?
經(jīng)歷了水務(wù)改革二十年的快速發(fā)展，我國污水處理市場已處于成熟階段，工藝技術(shù)、商業(yè)模式、價格機制等要素已逐步規(guī)范，是目前水務(wù)行業(yè)中發(fā)展最為成熟的行業(yè)。但近年來隨著環(huán)保在國家層面的重視度提升，以及行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的不斷提高，污水治理要求及行業(yè)監(jiān)管力度不斷上升，隨之而來的行業(yè)問題逐步凸顯：進水超標(biāo)導(dǎo)致污水排放超標(biāo)，責(zé)任劃分如何界定?提標(biāo)改造后的調(diào)價機制難以啟動?政府責(zé)任是否履約到位?行業(yè)監(jiān)管趨嚴壓力下，污水廠運營管理能力如何提升匹配?
話題一：進水超標(biāo)導(dǎo)致排水超標(biāo)
當(dāng)前，污水處理領(lǐng)域主要需求從建設(shè)轉(zhuǎn)向運營，污水超標(biāo)問題引起國家相關(guān)部門的重視。由于牽涉行政處罰，污水運營及管理過程中的責(zé)任厘清成為關(guān)注重點。雖然《污水排入城鎮(zhèn)下水道水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)》、《污水綜合排放標(biāo)準(zhǔn)》等明確規(guī)定了污水廠上游排污企業(yè)排放標(biāo)準(zhǔn)，但在實際運營中，進水超標(biāo)現(xiàn)象時有發(fā)生，也不乏污水廠因此承擔(dān)高額罰款的案例。
其實，我國相關(guān)部門和地方政府已經(jīng)注意到了這個問題，并開始出臺相關(guān)條款。如河南省《河南省城鎮(zhèn)污水處理廠運行監(jiān)督管理辦法》第十八條明確了“在城鎮(zhèn)污水處理廠進水水質(zhì)突發(fā)性惡化時,運營單位有舉證責(zé)任和應(yīng)急處理的義務(wù),環(huán)保部門接到報告后要立即組織排查,污水處理運行監(jiān)督主管部門接到報告后要立即進行取證核實及處理。運營單位要采取應(yīng)急措施,保障污水處理設(shè)施安全運行。環(huán)保部門核實屬實后,要對運營單位免責(zé)”�！逗颖笔〕擎�(zhèn)排水與污水處理管理辦法》第二十五條第二款規(guī)定：“城鎮(zhèn)排水主管部門、環(huán)境保護主管部門接到報告后，應(yīng)當(dāng)及時核查處理。經(jīng)核查，確因進水水質(zhì)和水量發(fā)生重大變化導(dǎo)致出水水質(zhì)超標(biāo)的，有關(guān)部門依法行使行政裁量權(quán)時，應(yīng)當(dāng)將其作為從輕、減免的情形。”。在生態(tài)環(huán)境部《排污許可管理條例(草案征求意見稿)》中在“從輕處罰”條款中提到“排污單位有下列情形(及時報告異常情況或者超標(biāo)情況的、主動采取措施消除或者減輕我發(fā)行為危害后果等)之一的，應(yīng)當(dāng)從輕處罰”。
而在相關(guān)爭端案例中，污水廠通常不占優(yōu)勢�！霸诤芏喟咐幸C明因為進水超標(biāo)導(dǎo)致出水超標(biāo)很困難。”觀韜中茂(杭州)律師事務(wù)所合伙人陳國強表示。如在日前烏魯木齊西站污水廠的訴案中，原告污水廠認為由于下水管網(wǎng)傾倒大量含油污染物，超過了原告西站污水處理廠設(shè)計的污水處理能力，導(dǎo)致進水口污染超標(biāo)，而執(zhí)法方拿出的超標(biāo)項的“大腸菌群”，最終法院認定“原告未提供充分證據(jù)證明進水口污染物超標(biāo)與出水口污染物超標(biāo)之間存在因果聯(lián)系”。
在責(zé)任認定方面，各地還存在執(zhí)法不一的情況，如已有標(biāo)準(zhǔn)的河北省、河南省傾向于從輕處罰，其他地區(qū)大多仍然會罰�！斑@跟現(xiàn)在狠抓環(huán)保的大背景也有關(guān)，在沒有明確規(guī)定時，地方環(huán)保部門為避免擔(dān)責(zé)，只能選擇處罰污水廠。”陳國強認為。
在此情況下，污水處理廠可依靠的有效背書在哪兒?陳國強提到行政復(fù)議法、行政訴訟法中均包含的一條關(guān)于“明顯不當(dāng)”的規(guī)定：“法律中有明確規(guī)定，對于明顯不當(dāng)?shù)木唧w行政行為，可以撤銷。明顯不當(dāng)是指有悖于大家認知理念，在常理上難以接受的。如杭州一家超貨店在宣傳中使用‘最’字，根據(jù)新廣告法最低要罰20萬，最后法院判決只罰了10萬，這個案件就是適用‘明顯不當(dāng)’原則。但目前在環(huán)保領(lǐng)域，依據(jù)‘明顯不當(dāng)’減輕、免于處罰的案件還沒有發(fā)現(xiàn)�！�
中國葛洲壩集團水務(wù)運營公司運營總監(jiān)王志剛提到，因為環(huán)保局監(jiān)管趨嚴，企業(yè)偷排不了，截污納管后，污水處理壓力全部到了污水廠。“技術(shù)上沒有處理不了的水，但處理不同標(biāo)準(zhǔn)的污水投資不一樣。對此，污水廠在積極應(yīng)對、做應(yīng)急預(yù)案時要考慮成本因素，并及時告知政府�！�
北京京都律師事務(wù)所合伙人劉敬霞律師則認為，環(huán)保部門對出水超標(biāo)進行行政處罰與進出超標(biāo)要分開看。一方面，環(huán)保部門履行法定監(jiān)管職責(zé)是看結(jié)果，只有出水超標(biāo)了，就會依照環(huán)保法規(guī)對污水廠進行處罰，這是環(huán)保部門依法行政執(zhí)法;但是，另一方面，對于進水超標(biāo)，必須在特許經(jīng)營協(xié)議或PPP合同中進行明確規(guī)定，實施機構(gòu)有義務(wù)按合同約定提供符合進水指標(biāo)的水，如果項目公司可證明確實是因為進水超標(biāo)導(dǎo)致出水超標(biāo)并因此受罰，實施機構(gòu)應(yīng)該按照合同約定承擔(dān)違約責(zé)任，包括對項目公司遭受的處罰予以補償。
話題二：提標(biāo)改造后的調(diào)價機制啟動困難
對于調(diào)價，國家發(fā)改委《關(guān)于創(chuàng)新和完善促進綠色發(fā)展價格機制的意見》中有明確規(guī)定“按照補償污水處理和污泥處置設(shè)施運營成本并合理盈利的原則制定污水處理費標(biāo)準(zhǔn)，并依據(jù)定期評估結(jié)果動態(tài)調(diào)整。”在具體項目中，合同對于調(diào)價問題也會有具體規(guī)定。但在執(zhí)行過程中，由于政府信用、政府部門內(nèi)部管理、污水廠自身運營管理及各種風(fēng)險因素，調(diào)價機制啟動執(zhí)行相當(dāng)困難。
陳國強提到，以前的PPP協(xié)議，通常傾向于寫得籠統(tǒng)、含糊一點，給雙方留下探討的空間。但在現(xiàn)在的大背景下，如果沒有明確調(diào)價機制的規(guī)定條款，政府就很難去拍板、推動相關(guān)事宜�，F(xiàn)在很多污水廠遇到調(diào)價難困境，究其原因，還是由于簽訂的合同中不夠明確，沒能寫清條款。
劉敬霞曾經(jīng)歷過幾個污水處理廠調(diào)價案例，有的按照調(diào)價公式完成了污水處理服務(wù)費調(diào)價，有的按照提標(biāo)改造后的投資及運行成本重新測算進行了調(diào)整，但她也總結(jié)了操作中的幾個難點：“調(diào)價公式不能太復(fù)雜，要有可操作性。如果合同中的調(diào)價公式規(guī)定的太復(fù)雜、調(diào)價因素太多，如有的規(guī)定CPI指數(shù)、勞動力指數(shù)、藥價指數(shù)、電價指數(shù)等因素，而且要求是地域性的，但是當(dāng)?shù)乜赡軟]有權(quán)威部門公布數(shù)據(jù)，就很難清晰測算，把這些都確定下來的過程很艱難。調(diào)價周期過短，也不具有可行性。此外，項目公司通常并沒有將成本、收益對外充分披露，政府方也未進行成本監(jiān)審，僅依靠合同約定的調(diào)價公式要求調(diào)價，很難啟動調(diào)價程序。沒有第三方的介入，如何確定成本和調(diào)價因素的合理性，難度很大。因為合同執(zhí)行的價格與政府向老百姓征收的污水處理費并不一致，政府會考慮在依據(jù)合同調(diào)價后，如何再向老百姓調(diào)價，這個過程更難�！眲⒕聪急硎荆捎趩蛹巴七M過程困難，如果以2年調(diào)價周期為例，會經(jīng)常出現(xiàn)上一輪調(diào)價還沒結(jié)束、下一輪就要馬上啟動的情況。這些問題迫切需要行業(yè)與政府形成更好的聯(lián)動機制。
北京首創(chuàng)股份有限公司副總經(jīng)理江瀚認為，調(diào)價難的癥結(jié)在于行業(yè)缺乏一個全國層面的監(jiān)管。他舉例：“在英國，會有全國性的機構(gòu)，對全國各個項目的價格、成本、績效水平進行評估，從國家層面上主持價格調(diào)整機制。而在國內(nèi)，全靠企業(yè)和當(dāng)?shù)卣牟┺摹！?/DIV>
話題三：政府履約不到位
當(dāng)前，污水處理費用與處理成本仍然存在差距，需要政府財政支持，且區(qū)域之間差異較大。同時，地方政府拖欠污水處理費事件屢屢發(fā)生，甚至出現(xiàn)污水處理廠改造完工、政府要求提前解除合同的情況。政府履約困難成為污水廠運營中的隱性痛點。
北控水務(wù)集團有限公司水環(huán)境投資中心總經(jīng)理、財政部發(fā)改委雙庫專家徐東升舉例：“在傳統(tǒng)的污水處理廠BOT/TOT模式下，投資人一般只負責(zé)廠內(nèi)部分的建設(shè)運營，廠外管網(wǎng)的建設(shè)管理投資人沒有權(quán)利義務(wù)干涉。投資人需要把錢先投進去建設(shè)或收購污水廠，因此需要政府保證項目的最低需求，也就是“保底水量”，保底水量至少應(yīng)覆蓋這部分成本。而有的項目投資人建完了污水廠，但政府應(yīng)建的配套管網(wǎng)遲遲未建成，導(dǎo)致污水廠水量嚴重不足甚至“曬太陽”，個別政府卻因處理不足為由拒絕支付保底水量污水處理服務(wù)費，這種做法值得商榷�！�
徐東升呼吁各方重視規(guī)則和信用。企業(yè)首先要做到自身行為合法守約，政府更要重諾守信以維護營商環(huán)境，媒體監(jiān)督也應(yīng)客觀中立不能斷章取義，咨詢公司要恪守專業(yè)精神避免抄襲復(fù)制。惟此，政府和社會資本合作才能匯智聚能，行穩(wěn)致遠。
陳國強認為，污水廠運營方在做項目時，除了考慮項目利潤，還需站在政府的角度考慮問題，比如協(xié)議保底三萬或者五萬噸，在處理量長期不足的情況下，這錢政府能不能長期愿意掏?能不能拿得出來?政府換 屆之后，上一屆政府承諾的錢能否拿得出來?這些問題在拿項目時就應(yīng)加以考量。
總體來說，對于政府信用，劉敬霞的感受是“在持續(xù)變好”，但也存在前期遺留問題：“以前政府拖欠比較普遍，現(xiàn)在PPP機制下，列入地方預(yù)算的合規(guī)PPP項目，基本可以保證按照預(yù)算來付款。早期沒有列到預(yù)算內(nèi)的項目，只能等待時機，如地方政府發(fā)債等�！�
北京清控偉仕咨詢有限公司總經(jīng)理劉世堅認為：“政府違約最根本的原因在于政府缺錢。政府也不想拖欠，可錢從哪里來?只有解決政府資金來源問題，解決外部收益內(nèi)部化問題，合理薅羊毛才能可持續(xù)�！贝送�，政府也要更合理地認識PPP，應(yīng)將其理解為股權(quán)而不是債權(quán)。
關(guān)于“錢從哪兒來”的問題，劉世堅認為，行業(yè)僅依靠政府、依靠處理費或補貼的費用是不行的，環(huán)境產(chǎn)業(yè)價值在于外部效應(yīng)，如考慮對周邊地價的影響，要讓受益者付出相應(yīng)成本，或可擴大污水處理的使用者、受益者范圍，進行相應(yīng)溢價回收。
話題四：污水廠運營短板與沉重稅負
當(dāng)前污水廠運營面臨不小的壓力：將排放標(biāo)準(zhǔn)與運營質(zhì)量評價標(biāo)準(zhǔn)對比，排放標(biāo)準(zhǔn)的考核壓力及重視程度明顯高于評價標(biāo)準(zhǔn);一旦被罰，污水廠將無法得到退稅，對于很多大企業(yè)來說，都是上千萬的收入，同時還可能存在的其他連帶處罰�，F(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下，污水廠運營管理能力短板開始顯現(xiàn)。污水廠全周期運營迫切需要從技術(shù)、財政、人才能方面進行系統(tǒng)化管理。
北京碧水源科技股份有限公司總經(jīng)理戴日成直言：“近兩年水務(wù)企業(yè)遭的罪比過往十幾年加起來還多。企業(yè)響應(yīng)政策做PPP項目，卻面臨融資難、融資貴;增值稅70%的退稅，過程至少3個月，退稅成本高，在各方處罰下少有水務(wù)企業(yè)能夠退成功�！彼麑π袠I(yè)走向憂心忡忡。
陳國強認為：“前幾年，污水廠運營管理相對松散，一些污水處理廠的運營能力也確實有限。在監(jiān)管趨嚴的情況下，污水廠或許需要系統(tǒng)排查下運營班子，更新隊伍素質(zhì)及運營理念。”
政府多頭管理問題也是污水廠面臨的實際問題來源之一。由于主持PPP的和行政處罰的通常不是一個政府部門，企業(yè)經(jīng)常面臨多層處罰問題，一次錯誤被罰多遍時有發(fā)生。對此，劉世堅建議：“多層處罰是有彈性的，需要投資方、咨詢公司、律師去爭取。行規(guī)需要在慢慢磨合中談出來。”
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