10月26日召開(kāi)的十八屆五中全會(huì)，將以“十三五”規(guī)劃編制為主要議題。
記者獲悉，國(guó)家發(fā)改委、國(guó)土資源部、住建部和環(huán)保部正在研究起草“多規(guī)合一”的改革方案，擬于年底之前上報(bào)中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室。
國(guó)土資源部調(diào)控和監(jiān)測(cè)司巡視員董祚繼對(duì)記者分析，“多規(guī)合一”主要涉及到國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃這四類規(guī)劃，它們之間的核心關(guān)系主要是國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃與國(guó)土空間規(guī)劃之間的關(guān)系。
董祚繼建議，在“十三五”空間規(guī)劃體系里，以國(guó)土規(guī)劃(宏觀層面)、土地利用總體規(guī)劃(中觀、微觀層面)為基本規(guī)劃，推進(jìn)區(qū)域布局、城鄉(xiāng)建設(shè)、交通發(fā)展、土地利用、國(guó)土整治、生態(tài)保護(hù)等空間規(guī)劃編制過(guò)程的統(tǒng)一、成果要求的融合。
董祚繼，曾在2008年10月-2015年5月任國(guó)土資源部規(guī)劃司司長(zhǎng)，現(xiàn)任國(guó)土資源部調(diào)控和監(jiān)測(cè)司巡視員，長(zhǎng)期關(guān)注并研究國(guó)土空間規(guī)劃體系。
解決各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部隨意干預(yù)和修改規(guī)劃問(wèn)題
《21世紀(jì)》：為什么要推進(jìn)“多規(guī)合一”改革試點(diǎn)?
董祚繼：開(kāi)展“多規(guī)合一”改革試點(diǎn)是以問(wèn)題為導(dǎo)向的。經(jīng)過(guò)改革開(kāi)放30多年的探索發(fā)展，我國(guó)初步建立了以土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃為主體的國(guó)土空間規(guī)劃體系，在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程中發(fā)揮了重要作用。同時(shí)，現(xiàn)行規(guī)劃體系存在的問(wèn)題也很突出，主要表現(xiàn)在三方面。
第一，橫向看，各部門牽頭編制的規(guī)劃確實(shí)存在“規(guī)劃自成體系、內(nèi)容沖突、缺乏銜接協(xié)調(diào)”的問(wèn)題，影響管理效率。
第二，縱向看，不少地方規(guī)劃重局部輕全局、重當(dāng)前輕長(zhǎng)遠(yuǎn)，存在地區(qū)分割、各行其是，急功近利、貪大求洋等問(wèn)題，有的甚至為形象工程、政績(jī)工程張目，導(dǎo)致國(guó)家規(guī)劃的管控作用在逐級(jí)落實(shí)中層層衰減，影響國(guó)家空間發(fā)展、資源節(jié)約、環(huán)境保護(hù)等戰(zhàn)略和政策的有效實(shí)施，制約經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。
第三，規(guī)劃過(guò)程中科學(xué)論證不夠，隨意修改規(guī)劃現(xiàn)象比較普遍，一些地方出現(xiàn)黨政“一把手”規(guī)劃專權(quán)亂象。
相比而言，后兩個(gè)問(wèn)題比前一個(gè)問(wèn)題更加突出，負(fù)面影響也更大，這也是“多規(guī)合一”試點(diǎn)將“強(qiáng)化政府空間管控能力，實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間集約、高效、可持續(xù)利用”和“改革政府規(guī)劃體制，建立統(tǒng)一銜接、功能互補(bǔ)、相互協(xié)調(diào)的空間規(guī)劃體系”作為主要目標(biāo)的基本考量。
我認(rèn)為，規(guī)劃之間出現(xiàn)一定程度的沖突是正常的，也是必要的。這一方面是因?yàn)楦鱾�(gè)部門的角度不同，另一方面這也形成了一種相互制衡的關(guān)系，不讓地方領(lǐng)導(dǎo)隨意去干預(yù)和修改規(guī)劃。比如你可以控制地方城市規(guī)劃，但無(wú)法突破由上級(jí)政府批準(zhǔn)的土地利用總體規(guī)劃，必須與上面保持一致。
所以我認(rèn)為，“多規(guī)合一”的目標(biāo)重點(diǎn)是解決各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部隨意干預(yù)和修改規(guī)劃的問(wèn)題。
經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃與國(guó)土空間規(guī)劃應(yīng)并存
《21世紀(jì)》：現(xiàn)在的“多規(guī)合一”本質(zhì)上是“四規(guī)合一”，你如何理解這四類規(guī)劃之間的關(guān)系?
董祚繼：原本“多規(guī)合一” 是“三規(guī)合一”，生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃是后面加進(jìn)來(lái)的。我認(rèn)為，這四類規(guī)劃之間的關(guān)系主要是國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃與國(guó)土空間規(guī)劃之間的關(guān)系。我認(rèn)為，現(xiàn)在這個(gè)關(guān)系已經(jīng)基本理順了。
最近發(fā)布的《生態(tài)文明體制總體改革方案》在談到“多規(guī)合一”時(shí)，明確提出整合目前各部門分頭編制的各類空間性規(guī)劃，編制統(tǒng)一的空間規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃全覆蓋。由此可見(jiàn)，“多規(guī)合一”的目標(biāo)已經(jīng)由過(guò)去的“統(tǒng)一的規(guī)劃體系”回歸為“統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系”。
這表明在“十三五”和未來(lái)的國(guó)家規(guī)劃體系當(dāng)中，國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃與國(guó)土空間規(guī)劃是并存的兩類規(guī)劃。
《21世紀(jì)》：國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃與國(guó)土空間規(guī)劃有何區(qū)別?
董祚繼：國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃是五年規(guī)劃，是服務(wù)于黨和政府五年之內(nèi)的工作層面的規(guī)劃，需要相機(jī)調(diào)整，屬于預(yù)期性規(guī)劃;國(guó)土空間規(guī)劃是長(zhǎng)期規(guī)劃，著眼于未來(lái)10到15年的長(zhǎng)遠(yuǎn)可持續(xù)發(fā)展，可以定期評(píng)估和調(diào)整，屬于約束性規(guī)劃。
